La reforma constitucional en materia municipal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre del año 1999, constituye uno de los avances más trascendentes en la estructura del Estado mexicano y de la República, incluso desde la creación de la norma suprema.
Con la modificación aludida, el “tercer nivel” de gobierno fue reconocido jurídicamente en un solo enunciado constitucional, y sus efectos han sido de tal magnitud que, a partir de este cambio se ha construido la estructura del llamado derecho municipal, dotado de principios, reglas y mecanismos propios; que son cada vez más profundos, técnicos e integradores de diversas disciplinas jurídicas; a esto debe agregarse que, su puesta en práctica y toma de decisiones, camina en paralelo con las realidades políticas, sociales, culturales e históricas de cada municipio, de tal manera que, estos elementos que parecen ajenos a la arquitectura tradicional del Derecho, son lo que le dan a la práctica jurídica en el ámbito municipal una presencia ecléctica, pragmática… única.
Ahora bien, la idea de agotar cada planteamiento anterior es tentadora, sin embargo, cualquier intento por hacerlo, sería ocioso por temerario, e inútil por su extensión, aún si el enfoque fuese estrictamente jurídico; por lo tanto, precisaré que el objeto de este análisis consiste en mostrar que, con la constitucionalización del Ayuntamiento como órgano de gobierno municipal, y la inclusión de sus integrantes (presidente/a, síndico/a, regidores/as) en los cargos que se ejercen vía la elección popular, se dio pie a una forma de gobierno colegiado, con una dinámica tan compleja que, en algunos casos la representación democrática y el ejercicio del cargo en los Ayuntamientos no puede ejecutarse sino a través de la tutela jurisdiccional.
El punto de partida es, como dije, la reforma constitucional de 1999, la cual estableció como primera oración de la fracción I, del artículo 115, que los Ayuntamientos mexicanos, 1) Dejaron de ser “órganos de administración” de los municipios para convertirse, material y jurídicamente, en órganos de gobierno; 2) Serían de elección popular directa; y 3) Se integrarían por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine.
En este contexto, el gobierno municipal no está encomendado a una sola persona, sino a un grupo de ellas, que se diferencian entre sí por la denominación del cargo que ostentan, pero principalmente por las facultades generales y exclusivas que les están dispuestas sistémicamente en cuatro normativas, la Constitución General de la República, las Constituciones de las Entidades Federativas, las leyes estatales en materia municipal y, los reglamentos que cada municipio aprueba.
El andamiaje jurídico señalado es el “catálogo mínimo” de facultades que tienen, pueden y deben ejercer los/as presidentes de los Ayuntamientos, sus Síndicos/as y Regidores/as, es decir, se trata de las funciones inherentes a los/as integrantes del Ayuntamiento durante el periodo del encargo; no obstante, aún con esta sólida configuración legal, en la práctica es común que las conveniencias administrativas y/o personales de quien encabeza la administración pública municipal (presidente/a del Ayuntamiento), le hagan cometer conductas que menoscaban o anulan la ejecución u observancia plena de las facultades de otros/as integrantes del órgano de gobierno municipal, ya sean las individuales o colectivas, las generales o las específicas. La situación se agrava cuando estas conductas son consentidas o concertadas con otros/as integrantes del Ayuntamiento, sean del mismo grupo político o no.
Como botón de muestra, presento los siguientes ejemplos que, por su sencillez y frecuencia, resultan ser sumamente claros:
- No se proporciona información y/o documentación a los/as integrantes del Ayuntamiento respecto de los asuntos que se habrán de votar en las Sesiones;
- Se emiten dictámenes sobre propuestas de presupuestos de egresos o leyes de ingresos municipales, sin análisis previo de la Comisión de Hacienda y sin proporcionar oportunamente a los/as integrantes de esa Comisión, la documentación de soporte para conocer y votar aquellas;
- Se desarrollan Sesiones del Ayuntamiento sin convocar a todos/as los/as integrantes del órgano de gobierno o se simula la realización de las que nunca existieron;
- Votan y aprueban resolutivos sin contar con el tipo de mayoría que exigen sus normativas;
- Se firman contratos que sujetan al Ayuntamiento en materia de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos o servicios, sin pasar por la aprobación del órgano de gobierno o con desconocimiento de este, ya sea del contrato en sí mismo o de sus alcances jurídicos, esto derivado de omitir entregar la documentación completa a los/as integrantes del Ayuntamiento;
- No responden, o no proporcionan la información o documentación que les solicitan los/as integrantes del Ayuntamiento, o bien, la que entregan está convenientemente incompleta.
Las acciones y omisiones apuntadas, provocan, en términos lisos y llanos, que los/as integrantes de los Ayuntamientos no puedan ejercer a plenitud ese “catálogo mínimo” de facultades, lo que a su vez tiene como consecuencia, que la representación para la cual fueron electos/as, o a la que tuvieron acceso a través de la proporcionalidad, la paridad de género, las medidas compensatorias u otras que prevean las leyes electorales de las Entidades Federativas, se vea igualmente vulnerada.
El resultado de las afectaciones citadas en el párrafo anterior, es la violación a los derechos políticos electorales en su vertiente ejercicio del cargo, este derecho a ser votado no implica únicamente la contención en una campaña electoral y su posterior proclamación, sino el derecho a ocupar el cargo que la propia ciudadanía le encomendó. Así, el derecho a votar y ser votado, incluye el derecho de ocupar el cargo, para mayor precisión, el derecho invocado no se agota con el proceso electivo, pues también comprende permanecer en él y ejercer las funciones que le son inherentes, por lo que la naturaleza y tutela de esta dimensión está comprendida en la materia electoral.
Con este último elemento de análisis, es posible evidenciar la enorme relevancia de la reforma constitucional de 1999, pues al determinar que el acceso al cargo de presidente/a, síndico/a o regidores/as de un Ayuntamiento es la elección popular, hicieron obligatoria la observancia de los principios, reglas, instituciones y procedimientos previstos en las leyes electorales aplicables, y con ello materializaron la tutela jurisdiccional para el ejercicio de las facultades y funciones que a dichos espacios les corresponden en el órgano de gobierno municipal.
Así pues, mediante el Juicio para la Protección de los Derechos Político Electorales, que se desprende de otra importantísima reforma a nuestra ley fundamental, la electoral de 1996; se incorporó al sistema jurídico mexicano un medio de control de la regularidad constitucional para la integración legítima de los poderes públicos, pero también de su funcionamiento adecuado, garantizando el derecho a una tutela judicial efectiva por cuanto hace a los planteamientos relacionados con la vulneración de esta dimensión del derecho a ser votado y la naturaleza propia de la representación.
En un escenario ideal, ostentar un cargo de elección popular, en particular dentro de los Ayuntamientos, debiera traducirse en la garantía para la ciudadanía, de gobiernos abiertos, equilibrados y eficaces, en los que la toma de decisiones sea producto de la información, los Acuerdos, el disenso, el análisis documental y, finalmente, el consenso de voluntades y visiones; la realidad indica que no siempre es así, y por ello hay que celebrar la existencia de un mecanismo judicial que surgió de la amalgama de dos reformas constitucionales, coincidentes y complementarias, pero seguramente no planeadas para operar así.
En el llamado “JDC” municipal, confluye el mundo jurídico administrativo, electoral y político, una extraña amalgama, sin duda peligrosa, pero útil en una democracia como la nuestra, que en ocasiones no requiere impulsos y, en otras, empujar con toda la fuerza del derecho y con toda la vigorosidad que surge de representar al pueblo.
