Por: Luz Daniela Martínez Chávez
El crecimiento urbano en México ha sido un fenómeno acelerado, desordenado y desigual. Ha generado diversos problemas ambientales, sociales y económicos, así como una mayor exposición y vulnerabilidad a los riesgos que pudiera presentarse, ya que la nula o deficiente zonificación, expone la falta de atención en ese campo.
Este escenario, sin duda, ha sido carente de un proyecto sustentado y con las disciplinas necesarias para una buena Gestión Integral de Riesgos, ya que es imperativo contar con instrumentos de planeación y ordenamiento territorial que permitan orientar el desarrollo urbano hacia una mayor sustentabilidad y resiliencia, siendo este un excelente momento, para plantear que, según los expertos en la materia, por cada peso invertido en prevención de riesgos, son ocho pesos ahorrados al momento de un desastre. El proceso de urbanización en México se ha caracterizado por una alta concentración poblacional y económica en unas pocas ciudades, especialmente en la zona metropolitana de la Ciudad de México, que alberga alrededor del 20% de la población nacional y genera el 25% del producto interno bruto (PIB) del país. Este proceso ha implicado una expansión territorial desmedida, una ocupación irregular e informal del suelo, una fragmentación y segregación socioespacial, pérdida de la calidad ambiental y una mayor exposición y vulnerabilidad a los riesgos de desastres, encontrando asentamientos en lugares inapropiados para la presencia de personas.
El objetivo de este artículo es analizar la zonificación y evolución del desarrollo urbano y la protección civil en los municipios en México, con el fin de identificar los avances, retos y oportunidades para mejorar la Gestión Integral de Riesgos y la reducción de desastres en el ámbito local. Para ello, se revisan algunos antecedentes históricos, conceptuales y normativos de estos temas; se presentan algunos ejemplos de experiencias exitosas/fallidas y, además, se plantean algunas recomendaciones y propuestas para fortalecer la articulación entre la zonificación y la protección civil en los municipios en México.
Uno de estos instrumentos es la zonificación del suelo urbano, que consiste en la delimitación de áreas homogéneas dentro de una ciudad, con base en criterios físicos, funcionales, normativos y socioeconómicos; esto con el fin de regular los usos, densidades, intensidades y formas de ocupación del territorio. La zonificación puede ser primaria o secundaria, según el nivel de detalle y especificidad de las normas que se establezcan para cada zona.
La zonificación del suelo urbano tiene una estrecha relación con la protección civil, que es el conjunto de acciones y medidas destinadas a prevenir, mitigar, preparar, responder y recuperarse de los efectos adversos de los fenómenos naturales o antropogénicos que puedan poner en peligro la vida, integridad, patrimonio y medio ambiente de las personas y las comunidades. La protección civil implica la participación coordinada de los tres niveles de gobierno, sociedad civil y el sector privado, bajo los principios de corresponsabilidad, subsidiariedad y solidaridad.
Los desastres más significativos que han afectado al país en las últimas décadas han sido los sismos de 1985 y 2017, que causaron miles de muertes, heridos y damnificados, así como daños materiales y económicos cuantiosos, principalmente en la Ciudad de México y sus alrededores. Estos eventos evidenciaron la necesidad de incluir la gestión integral de riesgos en la zonificación de las comunidades.
Se han impulsado diversas reformas legales e institucionales para mejorar la gestión de riesgo y la reducción de desastres en el país. Algunas de las más relevantes son:
– La creación del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) en 1986, como el órgano rector de la política nacional de protección civil, integrado por los tres niveles de gobierno, sociedad civil y sector privado, coordinado por la Secretaría de Gobernación (SEGOB).
-La promulgación de la Ley General de Protección Civil (LGPC) en 2012, que establece los principios, objetivos, atribuciones y responsabilidades de los actores que conforman el SINAPROC, así como las bases para la elaboración, implementación y evaluación de los programas y planes de protección civil en los ámbitos nacional, estatal y municipal.
-La publicación del Atlas Nacional de Riesgos (ANR) en 2015, como el instrumento técnico-científico que integra y sistematiza la información geográfica, estadística y documental sobre los fenómenos perturbadores, las condiciones de exposición, susceptibilidad y vulnerabilidad y los escenarios de riesgo en el territorio nacional, con el fin de apoyar la toma de decisiones y la planeación del desarrollo.
-La expedición de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU) en 2016, que regula los procesos de planeación, ordenamiento y gestión del territorio y del desarrollo urbano. Esta se desarrolla con una visión integral, participativa, sustentable y resiliente, que establece las competencias y obligaciones de los tres niveles de gobierno en esta materia.
Estas reformas han representado avances importantes para incorporar la gestión de riesgo y la reducción de desastres como ejes transversales de la política pública y la planeación territorial, así como para fortalecer la coordinación y la corresponsabilidad entre los diferentes actores. Sin embargo, también han enfrentado diversos desafíos y limitaciones para su implementación efectiva, especialmente en el nivel municipal, que es el más cercano a la población y el territorio.
El nivel municipal es el más importante para la zonificación y evolución del desarrollo urbano y la protección civil, ya que es el responsable de regular los usos y formas de ocupación del suelo, proveer los servicios públicos básicos, atender las demandas y necesidades de la población, y de responder ante las emergencias y contingencias que se presenten en su jurisdicción. Sin embargo, también es el nivel más débil y vulnerable, debido a su limitada capacidad técnica, financiera, administrativa y política.
De acuerdo con la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, los municipios tienen la facultad de elaborar y aprobar sus planes municipales de desarrollo, programas municipales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, y sus programas parciales o de desarrollo de centros de población; asimismo, expedir sus reglamentos de zonificación y uso de suelo, y de otorgar las licencias y permisos correspondientes.
Estas facultades y obligaciones implican que los municipios deben contar con información suficiente y actualizada sobre las características físicas, socioeconómicas y ambientales de su territorio, así como sobre los fenómenos perturbadores, condiciones de exposición, susceptibilidad y vulnerabilidad, y los escenarios de riesgo que puedan afectar a su población y su patrimonio. Esta información debe servir de base para la definición de las zonas urbanas, rurales y de conservación, así como de las subzonas, usos, densidades, intensidades y formas de ocupación del suelo, que sean acordes con el potencial y la vocación del territorio, y que contribuyan a prevenir y mitigar los riesgos de desastres.
Sin embargo, en la práctica, muchos municipios no cuentan con esta información o la tienen desactualizada, incompleta o inaccesible, lo que dificulta su incorporación en los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial. Además, muchos municipios no tienen la capacidad técnica, financiera, administrativa y política para elaborar, implementar y evaluar sus planes y programas de desarrollo urbano y de protección civil, o para hacer cumplir sus reglamentos de zonificación y uso de suelo, lo que propicia la proliferación de asentamientos irregulares e informales, la invasión de zonas de riesgo, la degradación ambiental y la generación de conflictos sociales.
La zonificación, evolución del desarrollo urbano y la protección civil son pilares fundamentales para construir ciudades sostenibles, seguras y habitables. Los municipios desempeñan un papel crucial en la implementación de estas estrategias y su compromiso es vital para el bienestar de sus habitantes.
Escucha este artículo en YouTube