Por: Germán Reyna y Herrero
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) define que los municipios representan los órdenes de gobierno más próximos a la sociedad. Su responsabilidad es brindar a la población los servicios públicos. Sin embargo, la mayoría de los municipios en el país muestran debilidades en lo referente a su capacidad técnica, administrativa y de organización. Por tanto, resulta imprescindible trabajar en el desarrollo institucional de los municipios, el cual también integra la actualización de su marco jurídico.
A este respecto es importante definir el concepto de desarrollo institucional. Si bien actualmente no existe un acuerdo de este, la ASF (2015) lo consideró como un proceso deliberado de cambio a través del que se busca el fortalecimiento de las capacidades municipales, que permitan al municipio cumplir con sus responsabilidades constitucionales, en un marco de gobernanza, eficiencia, transparencia y rendición de cuentas, en coordinación con los otros órdenes de gobierno, así como con la sociedad.
De ahí que el desarrollo institucional se constituya como un requisito indispensable para alcanzar una adecuada gestión. En este sentido existen siete rubros clave para lograrlo, tal y como puede observarse en la Figura 1.
Figura 1
Rubros que determinan el desarrollo institucional de los municipios
Nota: la figura muestra la propuesta de la ASF (2015).
En el caso de las finanzas municipales, estas representan uno de los elementos más débiles para los municipios en el país, sobre todo por la dependencia de ingresos hacia los recursos federales, lo cual es resultado del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Esta dependencia se puede establecer con los porcentajes que muestra el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), por ejemplo, el 73 por ciento de los recursos municipales proviene de ingresos federales y estatales, en tanto el 23 por ciento de ingresos propios y el 4 por ciento de ingresos de financiamientos.
Otro elemento que debilita a las finanzas públicas municipales es el escaso aprovechamiento del impuesto predial y los derechos por concepto de agua, los cuales son las principales fuentes impositivas de ingreso.
Por ejemplo, el impuesto predial representa el 0.3 por ciento del Producto Interno Bruto, porcentaje que es reducido al compararse con el 1.9 por ciento del resto de Latinoamérica y el 3 por ciento de Estados Unidos de América. Este aspecto sucede en gran parte a la limitación que posee la población para pagarlo, ya que en la mayoría de los municipios existen altos índices de pobreza. Estas cifras están en relación con el hecho de que en el país sólo el 1.6 por ciento del total de los ingresos por impuestos es recaudado por los ingresos municipales.
Entre los municipios con mayor recaudación se encuentran Querétaro con un 0.89 por ciento, Quintana Roo con un 0.67 por ciento y Baja California sur con un 0.46 por ciento. En contraste, municipios como Tabasco y Michoacán sólo recaudan un 0.06 por ciento, y Campeche un 0.04 por ciento, lo cual los ubica, según el IMCO, como los que menos recaudan en México.
Otro elemento que debilita las finanzas públicas es la deuda pública. La deuda municipal a nivel nacional en 2020 fue de 41 mil 52 millones de pesos, lo cual representa 1.3 veces los ingresos del predial, que ascienden a 31 mil 632 millones de pesos. Los Estados con mayor deuda son Jalisco, México, Nuevo León y Baja California, representando, en conjunto, el 50 por ciento del saldo total de la deuda municipal, la cual fue de 20 mil 586 millones de pesos. Actualmente, 622 municipios están en situación de deuda, con un saldo promedio de 66 millones de pesos.
A pesar de las deficiencias en cuanto a la recaudación y el incremento de la deuda pública en los últimos años, vale la pena enfatizar que autores como Bernardo Olmedo Carranza, plantean una serie de críticas respecto a la libertad política y jurídica municipal. En palabras del autor mencionado “el municipio está igualmente despojado de sus propios mecanismos y alternativas de decisión”. En específico porque los gobiernos de los Estados y la Federación han marcado un predominio. Además, los congresos federal y estatal han impedido la libertad económica, jurídica y administrativa de los municipios. De ahí que no posean la facultad de establecer las fuentes de sus ingresos y el cómo emplearlos.
Esto conlleva a considerar que, incluso cuando el municipio se considere en teoría como una institución política que posee una identidad económica, administrativa y territorial de carácter comunitario en México, y que, constitucionalmente ha sido referido como libre, autónomo y autosuficiente; en realidad, la centralización se ha impuesto y permitido que los gobiernos federal y estatales tengan el control de los recursos, por lo que los municipios sólo reciben una mínima parte, lo que genera una serie de limitaciones, tal y como puede observarse en la Figura 2.
Figura 2
Limitaciones municipales derivadas de la centralización legislativa y presupuestal
Nota: elaboración propia con información de Olmedo (1989).
En este sentido, las administraciones pueden enfrentar la situación de las finanzas públicas y contrarrestar las limitantes a través del establecimiento de una planificación, que dentro de lo posible oriente estratégicamente las acciones que el gobierno municipal busque generar para lograr una diferenciación. Por este motivo, ARH Consultores ha desarrollado el primer Blindaje Gubernamental 360º, que integra Soluciones de Diseño y Gestión de las Políticas Públicas, que a su vez incluye la elaboración de programas presupuestarios y elaboración del programa de desarrollo urbano.
En el caso de la elaboración de programas presupuestarios, el principal objetivo es establecer el orden lógico de proyectos y acciones para el cumplimiento de los ejes, objetivos, estrategias y líneas de acción planteados en el Plan Estatal/ Municipal de Desarrollo, y con ello garantizar que los recursos públicos se asignen prioritariamente a los Programas que generen beneficios a la población, a través de un presupuesto con enfoque en el logro de resultados.
Con esto, se alcanzan beneficios en cuanto a la ejecución y cumplimiento de los ejes, objetivos, estrategias y líneas de acción planteadas en el Plan Estatal / Municipal de Desarrollo; establecer y priorizar objetivos y metas para atender las necesidades de la población, a través de la implementación de la Metodología del Marco Lógico; contar con la Matriz de Indicadores como herramienta para el seguimiento de los Programas aprobados; contar con indicadores estratégicos y de gestión medibles; entrega oportuna del Programa Presupuestario ante los Entes Fiscalizadores; implementación del Presupuesto basado en Resultados que permita mejorar la calidad del gasto público y promover una adecuada rendición de cuentas.
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