Por: Jorge Armando Nazar Arteaga
Es ampliamente conocido que, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece a los municipios como la base de la división territorial, la organización política y administrativa de los Estados de la federación, y les reconoce el atributo jurídico de la libertad dentro de los límites que la propia Ley Suprema señala, en ese sentido, destacaré dos elementos para el ejercicio de esa libertad; el primero de ellos es el gobierno municipal a cargo del Ayuntamiento; el segundo es la facultad que tiene este órgano colegiado de aprobar (de acuerdo con las leyes en materia municipal que expidan las legislaturas de los Estados) los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
Lo anterior permite hacer los siguientes planteamientos:
Primero, los Ayuntamientos están dotados de la facultad constitucional para emitir reglas jurídicas bilaterales, exteriores, coercibles y heterónomas, esto no los convierte en un órgano formalmente legislativo, sin embargo, a través de esta facultad, sus reglamentos tienen fuerza y validez equiparable a la de una ley en cuanto a la organización del gobierno municipal; la forma en que este se relaciona con la población, las personas físicas y jurídicas privadas, las instituciones públicas y los diversos órdenes de gobierno; las funciones y servicios públicos así como, las materias que les están exclusivamente reservadas.
En esta dinámica de libertad, la reglamentación municipal no está supeditada al concepto “ley superior”, tal como lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los siguientes términos: Los reglamentos municipales no derivan su validez de las normas estatales (ni de las federales) sino que la validez de ambos tipos de normas procede directa y exclusivamente de la Constitución. Lo anterior implica que los límites de contenido que dichos reglamentos deben respetar son los que provienen de la interpretación de las fracciones II y III del artículo 115 constitucional, cuya extensión, en los casos en que ello resulte litigioso, definirá la Suprema Corte de Justicia de la Nación y no la voluntad ilimitada o discrecional de las Legislaturas Estatales al emitir las leyes estatales en materia municipal, porque se trata de un esquema en cuyo contexto un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro.
Segundo, en el ejercicio de la facultad reglamentaria, debe atender los criterios de inserción normativa (interna, externa, legal, constitucional y convencional), esto es, que las disposiciones jurídicas que produzcan los Ayuntamientos deben incorporarse armónicamente en el sistema jurídico mexicano y de las entidades federativas, esto no supone subordinación o inferioridad del reglamento a las leyes (de diferente jerarquía por órgano emisor) pues también a ellas les son aplicables dichos criterios.
Tercero, la inobservancia de los criterios de inserción (y otros), puede tener consecuencias tales como, la afectación de derechos; una reglamentación insuficiente, excesiva, innecesaria o defectuosa, así como, la invasión de competencias de otras autoridades gubernamentales; ocasionando a su vez, acciones de defensa, medios de impugnación legales o mecanismos de control jurisdiccional constitucional en contra de las reglamentaciones municipales.
Cuarto, no obstante lo expuesto, tal es la fuerza y validez de un reglamento municipal, que este puede “imponerse” ante una ley y subsistir a ella a través de las controversias constitucionales que plantee un Ayuntamiento ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación dado que este mecanismo permite a los Ayuntamientos controvertir la constitucionalidad de las normas generales expedidas por el Congreso de la Unión o los Congresos locales cuando consideren que éstas les afectan alguna de sus atribuciones, facultades o competencias constitucionalmente reconocidas y que eventualmente derivan en la expulsión de la norma estatal dejando subsistente un reglamento municipal o porción de él, o bien permitiendo que, en el ejercicio de la citada libertad municipal, su órgano de gobierno pueda reglamentar con amplitud la cuestión sujeta a la controversia constitucional.
Así se aprecia de la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en cuanto a que: La validez de los reglamentos municipales previstos en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no deriva de las normas estatales (ni de las federales) sino directa y exclusivamente de la propia Ley Suprema. La articulación entre los ordenamientos federal, estatal y municipal se rige, en una serie de materias, por el principio de competencia. Así, cualquier conflicto entre normas pertenecientes a estos tres órdenes debe ser, en los ámbitos relevantes, solucionado exclusivamente a la luz del parámetro constitucional que opera la respectiva atribución y delimitación competencial. Si la relación entre normas estatales y municipales no pudiera en algún punto o ámbito material describirse sobre la base del principio de competencia -en contraposición al de jerarquía- la afirmación de que existe un “orden jurídico municipal” independiente y separado del orden estatal y del federal no tendría cabida, pues ningún sentido tendría afirmar que los Municipios son, en el contexto constitucional actual, “órganos de gobierno”, o afirmar que la fracción II del artículo 115 referido contempla “reglamentos” que, lejos de ser asimilables a los reglamentos tradicionales de detalle de normas, están llamados a la expansión normativa y a la innovación, sirviendo -dentro del respeto a las bases generales establecidas por las Legislaturas, de contenido constitucionalmente acotado- para regular con autonomía aspectos específicos municipales en el ámbito de sus competencias, y para adoptar las decisiones que las autoridades estiman congruentes con las peculiaridades sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas del Municipio.
Quinto, los Congresos estatales no disponen de libre configuración legislativa en materia municipal, es decir, no pueden emitir o impactar normativas municipales ilimitadamente sino que deben ajustarse al objeto que establece el artículo 115, fracción II, de la Constitución General de la República, no obstante, para efectos de este análisis consideraremos únicamente “Las bases generales de la administración pública municipal” debido a que, el resto se refiere a aspectos competenciales muy específicos.
Ahora bien, para sostener esta aseveración hay que acudir a la controversia constitucional número 18/2008 promovida por el municipio de Zacatepec de Hidalgo, Estado de Morelos y que derivó en la jurisprudencia REGLAMENTOS MUNICIPALES Y LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. SU EXTENSIÓN NORMATIVA LEGÍTIMA. De la que se desprende que:
1. La regulación de aspectos generales en las leyes estatales en materia municipal debe tener por objeto únicamente establecer un marco normativo homogéneo -adjetivo y sustantivo- para los Municipios de un Estado, únicamente sobre aspectos que requieran dicha uniformidad.
2. La competencia reglamentaria del Municipio le garantiza una facultad exclusiva para regular los aspectos medulares de su propio desarrollo;
3. Es inaceptable que, con apoyo en la facultad legislativa con que cuenta el Estado para regular la materia municipal, intervenga en cuestiones que le están constitucionalmente reservadas al municipio, pues las bases generales de la administración pública municipal no pueden tener una extensión temática que anule la facultad del municipio.
Queda para el ámbito reglamentario, como facultad exclusiva de los Ayuntamientos, lo relativo a policía y gobierno, organización y funcionamiento interno, administración pública municipal, así como emitir normas sustantivas y adjetivas en las materias de su competencia exclusiva.
Sexto, muy lamentablemente, frente a la materia electoral es improcedente la controversia constitucional, ocasionando en los hechos, un estado prácticamente de indefensión para los Ayuntamientos, tal como ocurrió en la resolución emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo en el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano (JDC), con el número de expediente TEEH-JDC-065/2022 en el que dicha autoridad jurisdiccional, desestima los argumentos del Ayuntamiento de Huejutla de Reyes porque: “resulta oportuno traer a colación, que si bien es cierto el ayuntamiento cuenta con un reglamento que regula el proceso electivo de delegados (as) y subdelegados (as), también lo es que, los accionantes no estaban obligados a agotar la instancia establecida en el referido ordenamiento, ya que el recurso intentado primigeniamente lo contempla un reglamento, y de acuerdo al principio de jerarquía de normas, implica que una norma de rango inferior no puede contradecir ni vulnerar lo que establezca una de rango superior.”
Es claro que, al resolver este juicio, la autoridad jurisdiccional mostró un amplio e injustificado desconocimiento del rango, relación normativa y de inserción en el sistema jurídico mexicano que tienen los reglamentos municipales, si no que, aún peor, en los hechos hace nugatoria la aplicación de una norma jurídica apoyada en la Ley Orgánica Municipal hidalguense que permite a los municipios la creación de un reglamento para la elección de delegados municipales; caminando muy cerca de la invasión de atribuciones que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las Controversias Constitucionales respecto de una ley estatal.
Séptimo, finalmente está la supletoriedad, también vinculada a la interacción entre las leyes estatales y los reglamentos municipales, pues la Constitución Federal impone que las leyes en materia municipal que emitan los Congresos locales deben establecer las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes; el cumplimiento adecuado de esta obligación es de tal magnitud que, si el legislador estatal emite una ley orgánica municipal en la que no distingue cuáles son bases generales de administración y cuáles son normas de aplicación supletoria por ausencia de reglamento municipal, debe declararse la invalidez relativa, para el efecto de que se considere que no le son imperativos al municipio las normas estatales que impugne y que, por ello, puede dictar sus propios reglamentos, aun en contra de lo que dichas disposiciones estatales establezcan, pues ante la falta de precisión de la naturaleza de las normas impugnadas, aquél está en plena libertad de aplicarlas supletoriamente, o bien, de emitir sus propias normas para regir su desarrollo municipal. Esto tiene como resultado que, en casos como el planteado, un reglamento municipal tiene incluso la fuerza normativa para desvincularse de una ley estatal al grado de la inobservancia o bien de una disposición abiertamente contraria.
Queda mucho para el análisis de la facultad reglamentaria municipal, como ejemplos están el gobierno digital o la mejora regulatoria; empero, también debe reflexionarse sobre la necesidad de contar con órganos de gobierno serios, que busquen desarrollar esta facultad constitucional que, sin pretender rivalizar con la de los cuerpos legislativos formales, permite fortalecer el federalismo mexicano, exigiendo para los municipios la libertad de generación normativa reglamentaria y, al mismo tiempo, exigiéndoles que la ejerzan con responsabilidad en aras de robustecer la confianza de la ciudadanía, el desarrollo de instituciones públicas sólidas en que en calidad de primeros involucrados con la población, tengan las herramientas jurídicas para responder a los intereses de todos/as. Si una norma jurídica no tiene en su centro de prioridades el bienestar social, no importa la fuente de su creación o el ámbito de validez, no pasará de ser una simple decisión política positivizada.
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